Was ons werk van de Europese Conventie de moeite waard?

De Europese Conventie - tijdverlies?

Hebben we met de Europese Conventie onze tijd verloren? Ogenschijnlijk wel. Frankrijk en Nederland verwierpen in een referendum het ontwerp Grondwettelijk Verdrag dat door de Conventie was uitgewerkt. En ondanks het feit dat meer dan de helft van de lidstaten - en dus meer dan de helft van de Europese bevolking - het Verdrag ratificeerden, werd het Grondwettelijk Verdrag begraven. Sommigen concludeerden hieruit dat de Europese Conventie een maat voor niets was geweest. Is dat ook zo? Persoonlijk ben ik van het tegendeel overtuigd.

Na het stranden van de Grondwet zijn de uitdagingen waarop de Europese Conventie een antwoord probeerde te formuleren levensgroot blijven bestaan. Elke dag wordt het duidelijker dat de instellingen en beslissingsprocedures zoals ze voorzien zijn in de huidige Verdragen niet langer werkzaam zijn in een Unie met 27 (en meer) lidstaten. Bovendien klinkt de roep naar meer vereenvoudiging, transparantie en democratie luider dan ooit. En vooral wordt de greep van de globalisering steeds duidelijker voelbaar. De burgers ervaren dit als een bedreiging omdat hun zekerheden worden ondermijnd. Ze verwachten een afdoend antwoord en voelen aan dat dit antwoord grotendeels van Europa zal moeten komen. Toch staan ze ook wantrouwig tegenover dit Europa.

De uitdagingen waaraan de EU het hoofd moet bieden, werden destijds uitstekend geformuleerd in de vragen van de verklaring van Laken waarop de Europese Conventie antwoorden diende te formuleren. Zonder dat ze expliciet op tafel lagen, waren deze vragen al aan de orde tijdens de Intergouvernementele Conferentie (IGC) van Nice. Het antwoord bleef echter uit waardoor Nice vrij algemeen als een mislukking werd beschouwd. Dit falen was de onmiddellijke aanleiding voor de oprichting van de Conventie. Men was er zich immers van bewust dat met de uitbreiding naar Centraal Europa de Unie grondig zou veranderen. Voormalig Commissievoorzitter Jacques Delors gaf uiting aan het voorvoelen dat de Unie niet langer dezelfde zou zijn toen hij sprak over 'la nécessité d'une refondation de l'Europe'. Met de oprichting van de Conventie deed de Europese Raad een poging om uit de impasse te geraken. Er moesten nieuwe paden bewandeld worden omdat de klassieke methode van het intergouvernementeel overleg gefaald had.

Een historisch moment

Waarom slaagde de Conventie waar de IGC faalde? Daar zijn verschillende redenen voor. In de eerste plaats omwille van de samenstelling van de Conventie: politici in plaats van diplomaten, niet alleen de regeringen maar ook de parlementen van de lidstaten en een volwaardige deelname van vertegenwoordigers van de Europese instellingen, meer bepaald het Europees Parlement en de Commissie. Ten tweede omwille van de openbaarheid van het debat en dit in scherp contrast met de geheime diplomatie van de IGC. Ten derde - en dit is de belangrijkste reden voor het succes van de Conventie - omwille van het momentum: de Conventie kwam bijeen op de vooravond van de uitbreiding (en dus van de hereniging van Europa). De tien toekomstige lidstaten werden uitgenodigd om als volwaardige leden aan de Conventie deel te nemen. De Conventie was nog vóór de uitbreiding de eerste instelling van het nieuwe verenigde Europa. Alle 'Conventionels' (om de terminologie van Voorzitter Giscard D'Estaing te gebruiken) waren zich sterk bewust van dit historische moment. Zij konden de voorwaarden creëren voor een goede start van het nieuwe Europa. Daarom beslisten ze naar een consensus te streven en hun besluiten de vorm te geven van een 'constitutieve' tekst voor het herenigde Europa.

Juist omdat naar consensus werd gestreefd, is het Grondwettelijke Verdrag een compromis. Het lost niet alle vragen en problemen op. Over sommige punten (b.v. de financiering) was geen compromis mogelijk tenzij het behoud van de status quo. Het bereikte compromis schept echter wel een afdoend institutioneel kader voor Europa om de uitdagingen van de 21ste eeuw te kunnen aangaan.

Reorganiseren en positioneren

We moeten er ons van bewust zijn dat de uitbreidingen na het einde van de koude oorlog de Europese Unie niet alleen kwantitatief maar ook kwalitatief een nieuwe dimensie hebben gegeven. Het Europa van vandaag is niet meer hetzelfde Europa als bij de oprichting na het einde van de Tweede Wereldoorlog: de enorme influx van lidstaten vraagt om een andere organisatie. De EU moet zich bovendien positioneren in de totaal gewijzigde wereldcontext van na het einde van koude oorlog. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog was het objectief van de Europese Gemeenschap de Europese economieën zo nauw te vervlechten dat een onderlinge gewapende confrontatie tussen de Europese naties onmogelijk werd. Het doel van de Europese integratie in die periode was vrede en stabiliteit op het Europese continent. Deze doelstelling werd bereikt. Vandaag komt het er op aan het economisch potentieel, dat dankzij de integratie tot stand kwam, the valoriseren. De Unie moet op wereldvlak durven optreden als een politieke grootmacht. De uitdaging voor de EU in de 21ste eeuw is haar plaats in te nemen als global actor in de global governance.

Tot het beantwoorden van beide uitdagingen - reorganiseren en positioneren - geeft het Grondwettelijk Verdrag een aanloop: een vereenvoudigde en volwaardige wetgevende procedure, een volwaardige rol voor het Parlement, een veralgemeende meerderheidsbesluitvorming in de Raad (nog niet volledig gerealiseerd), een stabieler Raadsvoorzitterschap en een kleinere Commissie. In het licht van de globalisering stelt het Verdrag een versterking van de politieke dimensie van de Unie voorop. Dit vereist dat stapsgewijs de communautaire methode wordt toegepast op het gebied van Justitie en Binnenlandse Veiligheid (derde pijler) en uiteindelijk ook op het vlak van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Defensiebeleid (ook al zal de weg daar langer zijn).

De les van de mislukte referenda

De Europese Raad heeft de besluiten van de Conventie onderschreven. De Raad heeft het Grondwettelijk Verdrag ondertekend en verdedigd als een belangrijke stap vooruit voor de Unie in het licht van de uitdagingen van de 21ste eeuw. Waarom liep het dan nog mis? In de eerste plaats omdat het politiek fout is over zo'n complex verdrag een referendum te organiseren als er daartoe geen grondwettelijke verplichting is (wat o.m. het geval is in Frankrijk, Nederland en Groot-Brittannië). De ratificatie van zo’n ingewikkeld verdrag is typisch parlementair werk. En als er dan toch een referendum wordt georganiseerd, moet dit worden voorafgegaan door een grootschalige informatiecampagne. Dit is noch in Frankrijk, noch in Nederland gebeurd.

Maar toch hebben de referenda ons iets geleerd: er moet beter naar de burgers geluisterd worden. In de aanloop naar de referenda kwam de uitbouw van de politieke dimensie van de Europese Unie opvallend genoeg nauwelijks aan bod kwam. Nochtans tonen de statistieken van Eurostat duidelijk aan dat de burgers vragende partij zijn voor een grotere politieke rol voor de EU. De burgers beseffen maar al te goed dat de uitdagingen van de globalisering enkel Europees kunnen worden beantwoord. De discussie die aan de referenda voorafging was echter eenzijdig toegespitst op het economische, waarbij de tegenstanders populistisch inspeelden op de angst van de bevolking voor de snelle veranderingen in het zog van de globalisering. Het zo geroemde Europese sociale model zou bedreigd zijn. De uitbreiding werd ook als bedreigend geduid want bron van migratie en delocalisatie. Oppervlakkig bekeken vertoont de uitbreiding inderdaad dezelfde uiterlijke kenmerken als de globalisering. Vandaar is het maar een kleine stap om de Unie als een katalysator en versneller van de globalisering te bestempelen, een stap die mensen zoals Fabíus in Frankrijk ongegeneerd hebben gezet.

Europese integratie - enige mogelijke antwoord op de globalisering

De werkelijkheid is echter heel anders: de uitbreiding en de versterking van de Europese integratie zijn op termijn het enige structurele antwoord op de uitdaging van de globalisering. Om lid te worden van de Unie hebben de nieuwe lidstaten de spelregels van de Unie (het communautaire acquis) moeten aanvaarden. Binnen de Europese eenheidsmarkt is iedereen onderworpen aan dezelfde spelregels. Een dergelijk 'level playing field' is iets waar we op wereldvlak slechts van kunnen dromen. De structurele steun van de Unie laat de nieuwe lidstaten bovendien toe versneld economisch te groeien. Als gevolg hiervan verminderen de verschillen tussen de lidstaten en wordt de interne cohesie van de Unie groter. De nieuwe lidstaten zijn trouwens niet de enigen die profiteren van de uitbreiding. Alle rapporten van de Europese Commissie wijzen op een win-win situatie wat o.m. blijkt uit de positieve handelsbalansen ten voordele van de oude lidstaten. Alleen: de burgers 'zien' de tewerkstelling niet die tot stand komt dankzij een verhoogde uitvoer naar de nieuwe lidstaten;  het marginale verschijnsel van delocalisatie en migratie is daarentegen zeer zichtbaar en wordt door de media ook nog eens sterk uitvergroot. De werkelijkheid is echter dat, als men de wereld zou kunnen organiseren naar het model van de Unie, de uitdaging van de globalisering op termijn zou opgevangen zijn!! Maar dat is natuurlijk wishful thinking en utopisch.

Er gaapt dus een kloof tussen de angst (op korte termijn) van een belangrijk deel van de publieke opinie, dat huivert voor een onzekere toekomst, en de Europese proactieve aanpak op lange termijn. De angst zorgt ervoor dat vele landen en regio's hun stekels opzetten en zich op zichzelf terugplooien. Wat ze niet zien, is dat de Europese aanpak structureel inspeelt op de bestaande uitdagingen en reële perspectieven biedt op langere termijn. Voor grote delen van de bevolking is het Europees antwoord op hun angsten en onzekerheden te intellectualistisch. Dit staat in schril contrast met de naoorlogse jaren toen het Europese integratieproject ook door de bevolking werd gedragen en ervaren werd als een structureel antwoord op de steeds dreigende nationale belangenconflicten. Vandaag moet alles in het werk gesteld worden om de burgers een beter inzicht te geven in de uitdagingen van de geglobaliseerde wereld en hen duidelijk te maken dat alleen een sterk Europa hierop een antwoord kan geven.

Het Verdrag van Lissabon

Met de goedkeuring van het Grondwettelijk Verdrag gaven de staatshoofden en regeringsleiders aan dat de inbreng van de Conventie een valabel antwoord was op de vragen die ze in de verklaring van Laken hadden geformuleerd. Na het falen van het ratificatieproces van het Grondwettelijke Verdrag was het hun verantwoordelijkheid   om een uitweg  uit de impasse te vinden. Ze hebben er goed aan gedaan een reflectieperiode in te lassen na het vastlopen van de ratificatie en om tijdens die periode een debat met de burgers te organiseren. Na de verkiezingen in Frankrijk en Nederland was het moment gekomen om een nieuw initiatief te nemen.

De Duitse Kanselier Angela Merkel, goed geholpen door de Franse President Nicolas Sarkozy, is er dankzij een diepe Europese overtuiging en een grote behendigheid in geslaagd het Europese project weer op de rails te zetten. Het Portugese Raadsvoorzitterschap heeft dat werk efficiënt afgerond.

De inhoud van het Verdrag van Lissabon is nagenoeg identiek aan die van het Grondwettelijk Verdrag dat door de Europese Conventie was opgemaakt. De vorm is echter totaal verschillend. Het Grondwettelijke Verdrag nam de plaats in van de bestaande verdragen. Het had een structuur en een inhoud die vergelijkbaar was met een nationale grondwet. De opbouw ervan was coherent en transparant (doelstelling, grondrechten, bevoegdheden, instellingen, instrumenten en financiën). In het Verdrag van Lissabon is dat niet meer het geval. Het nieuwe verdrag is een onleesbare aaneenrijging van amendementen op de bestaande verdragen (1). Maar nogmaals: de inhoud van beide verdragen is nagenoeg hetzelfde.

De Europese Conventie - opzet geslaagd

Het bekomen resultaat overtreft dus alle verwachtingen. De essentie van het acquis van de Conventie is gered. We hebben onderweg alleen wat symbolen verloren en het geheel oogt juridisch ook minder esthetisch. Wat echter telt is dat, wanneer het Verdrag van Lissabon geratificeerd wordt, de Unie de verdragsrechterlijke basis krijgt die nodig is om de uitdagingen van de 21ste eeuw aan te gaan. En dat was de opzet van de Conventie.

Het werk van de Europese Conventie is dus geenszins nutteloos geweest. Zonder de Conventie zou het Verdrag van Lissabon nooit het levenslicht hebben gezien. Ik ben dus fier en dankbaar dat ik als ondervoorzitter van de Europese Conventie mijn steentje heb kunnen bijdragen tot een nieuwe kwalitatieve stap in de zo noodzakelijk Europese integratie.

(1) Maar ook qua vorm is het resultaat van het Hervormingsverdrag beter dan het op het eerste zicht oogt. De gecoördineerde tekst, waarin de amendementen van het Hervormingsverdrag in de bestaande verdragen geïntegreerd zal worden, zal overzichtelijker zijn. Het globale resultaat zijn twee complementaire verdragen: het Verdrag van de Europese Unie en het Verdrag over de Werking van de Europese Unie. Beiede verdragen hebben hetzelfde niveau. Beter ware dat ze aan elkaar ondergeschikt waren.

Dit artikel verscheen in "Challenge Europe. Europe @ 50", een publicatie van European Policy Centre (februari 2007) onder de titel "Was the European Convention's work in vain?" . Voor de hele publicatie, klik hier